【理论探索】郁建兴等:政府职能转变与市场监管治理体系构建的共同演进逻辑——基于疫苗监管治理体系及应对危机事件的案例研究

发布时间:2020-02-13 聚合阅读:
原标题:【理论探索】郁建兴等:政府职能转变与市场监管治理体系构建的共同演进逻辑——基于疫苗监管治理体系及应对危机事件的案例研究郁建兴,朱心怡,浙江大学公共管理学...

原标题:【理论探索】郁建兴 等:政府职能转变与市场监管治理体系构建的共同演进逻辑——基于疫苗监管治理体系及应对危机事件的案例研究

郁建兴朱心怡浙江大学公共管理学院

高翔,浙江大学公共管理学院、浙江大学MPA教育中心

摘要:“放管服”改革要求处理好政府与市场的关系,将行政资源从事前审批转到事中事后监管,但危机事件可能会减缓政府职能的转变进程。基于2004年后13起疫苗危机的案例研究表明,尽管推动市场化、建立疫苗监管治理体系是政府改革的重要议程,市场化也不是引发疫苗危机的主要因素,政府依旧采取了行政化、集权化的回应策略。其中,行政化是指在疫苗供应中以行政审批代替市场监管,集权化是指在疫苗监管中加强垂直管理。疫苗治理从监管向审批的回撤可能源自于政府监管能力与职能转变的不匹配。由于事中事后监管能力不足,回归行政审批成为了监管部门应对压力的保守策略。研究表明,政府职能转变与市场监管治理体系构建是相互依赖的共同演进关系。职能转变是构建市场监管治理体系的前提,市场监管治理能力的提升又是政府职能转变的支撑。政府应坚持推进市场化,通过完善治理体系、提高监管能力,为推进“放管服”改革、加快政府职能转变提供保障。

关键词:政府职能转变 市场监管 治理能力 疫苗监管 危机 监管体系

一、本文研究背景与意义

加强和改善市场监管是当代中国政府职能转变的重要方向,也是国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。从政府改革议程来看,2018年12月的中央经济工作会议明确要求“着力优化营商环境、深入推进‘放管服’改革”。“放管服”改革强调应处理好政府与市场的关系,将行政资源从事前审批转到事中事后监管。它意味着政府应当坚持市场化的基本原则,以“放”为前提,在推进市场化的进程中提高自身在监管领域的治理能力,探索市场监管新模式。就学术研究的相关讨论而言,普遍观点也都认同中国需要重构政府与市场的关系,改革“重审批,轻监管”的传统模式,并且把独立监管体系的构建视作推动中国政府市场监管职能履行的重要路径。

我们关心的问题是,在公共政策和学术讨论中,政府职能转变的方向清楚,市场监管治理体系的构建目标和途径明确,那么监管危机是否会引发更大的公众舆论压力,迫使政府加快改革进程呢?如果危机不能推动政府加快改革进程,那么可能的原因是什么呢?在这项研究中,我们希望通过观察监管治理体系对危机的回应策略,可以更好地理解影响当前时期中国政府职能转变的制约因素。

二、主要内容

本文搜集了2004~2019年间社会关注度较高的13起疫苗危机事件的资料。在研究中,我们通过案例比较分析,也回顾了相关时间段内中国政府在疫苗监管领域法律法规、政策文件等制度性变化,形成了对政府回应疫苗监管危机具体策略的认知。

疫苗监管是我们理解政府在危机发生后会如何调整治理方式的一个比较理想的研究对象。中国的人用疫苗分为一类疫苗和二类疫苗。在市场监管治理体系的改革启动后,两者采用了差异化的治理体系。一类疫苗由国有企业生产,采用行政化方式供给,二类疫苗主要由民营企业生产,其采购、流通环节经历了地方化、市场化的变革。研究发现,疫苗危机较多源自于生产、流通环节,且生产环节的疫苗问题大多由药监局在常规监管或专项整治中发现,而流通环节则由于部门间职责交叉的原因产生了监管真空。一些观点认为,市场化情况下的多头供需是引发疫苗问题的关键,但疫苗危机的事件分析可能并不支持这一论断。在生产环节,采用国有企业生产的一类疫苗和由民营企业生产的二类疫苗都有可能发生问题;在流通(包括经销和运输)环节,采用行政化集中采购的一类疫苗,和采用市场化分散采购的二类疫苗同样可能出现问题。尽管如此,公共政策对于疫苗危机的反应却仍然更加侧重采用集权化、行政化的应对策略。

在疫苗危机发生后,按照问题性质的不同,政府对每起事件进行了不同的责任认定和惩罚措施。更为重要的是,政府相应调整了监管治理体系的制度化安排,并且出现了与“放管服”改革思路相逆的行政化、集权化的显著趋势。具体来说,第一,监管部门以行政化手段加强了事前审批,即通过加强对疫苗的采购渠道控制,增加了对疫苗供应市场的干预;第二,从政府间关系来看,疫苗事件发生后相关监管部门的行政权力出现了向上集权的垂直管理趋势;第三,疫苗危机事件发生后,政府开始更加重视在多个监管部门间建立协调机制。

三、主要结论与政策建议

基于疫苗领域监管危机的案例研究显示,危机事件的频繁发生不仅未能推动政府职能转变,反而引发了较为保守的制度化应对策略,政府放缓了职能转变的政策议程。在应对2004~2019年间的疫苗危机时,政府一方面加强了疫苗监管的治理体系建设,即在纵向政府间通过加强垂直管理实施了软集权,在横向部门间推动了更大范围内的跨组织边界协同。但另一方面,政府也出现了“从监管到审批”的改革回撤。案例研究表明,尽管市场化并非引发疫苗危机的主要原因,政府在危机发生后却仍然采用了行政化的应对策略。与此前降低市场准入门槛的改革措施相比,政府在危机发生后重新加强了对疫苗采购渠道的行政控制,增加了政府对疫苗供应市场的深度干预。

疫苗危机的案例研究表明,政府改革议程的回撤并非来自于地方政府的发展主义意识形态,地方政府履行监管职能的激励不足并非引发危机事件发生后改革回撤现象的主要原因,一个替代性的解释是各级政府市场监管治理能力的缺失使得政府不得不重新加强事前审批,以便加强对疫苗领域的控制权。尽管加强垂直管理和横向协调是完善市场监管治理体系的长期策略,它们很难在短期内显著提升政府的市场监管能力。对监管部门来说,在市场化改革后容错纠错机制尚不完善情况下,回归传统做法、采取保守措施是降低治理风险、实现行政避责的重要策略。更进一步来看,这一策略行为背后体现的是市场监管治理体系完善与治理能力提升的普遍困境。

本文指出,尽管遭遇改革的阵痛期,依然应当在坚持推进市场化的前提下,积极推进政府职能从审批到监管的根本转变。我们不仅需要明确政府职能转变的方向,更需要增加支撑这一转型的制度供给,积极探索完善市场监管治理体系、提升市场监管治理能力的可能路径。在当前时期,各级政府可以从制度优化与技术支撑两个方面着手推进市场监管治理体系现代化。从制度优化来看,政府应当继续坚持市场经济体系建设,完善市场监管的纵向治理体系。从技术支撑来看,各级政府可以充分运用信息通讯技术提高政府的信息搜集、甄别能力,实现更高层次的跨组织边界协调。

四、边际贡献与未来拓展

本文是对“放管服”改革进程中政府职能转变,特别是市场监管治理体系构建的初步考察。以疫苗监管为研究对象,本文回答了“在中央政府和研究学者都已经形成较为普遍共识的情况下,为何政府职能转变的实践却仍然存在一定的反复,甚至会走向政策议程的反面”这一问题,提供了地方政府激励不足之外的补充解释,即从监管向审批的回撤可能源自于监管部门的能力建设未能跟上政府职能转变的改革进程。这表明,政府职能转变与市场监管的治理体系构建是相互支撑的共同演进关系。其中,政府职能转变是构建市场监管治理体系的前提,而市场监管的治理能力提升又构成了政府职能转变的支撑。未来将进一步考察监管治理体系在实际风险应对中的个体层面回应,充实议题在微观机制上的研究。

五、写作、投稿、修改的过程和心得体会

数字治理是当前的热门议题,本文也是一个“互联网+”的产物。在写作过程中,作者之一朱心怡在美国芝加哥大学访学,团队成员的多次讨论、交流都依托互联网开展,也经常借助时差接力修改、完善论文,形成了一个“日不落”团队。

我们万万没有想到的是,在本文刊发后准备微信版推送的过程,尽管3位作者都身在中国、在浙江,却仍然只能依托互联网协调工作。在新冠肺炎疫情仍未过去的情况下,这篇短小的推文,也成为了一个“互联网+”的产物。

这种特殊时刻,也提示我们本文的研究启示恐怕并不仅限于疫苗监管领域。新冠肺炎疫情对各地政府的治理体系和治理能力都是一次大考。在危机过后,我们究竟是继续坚持政府治理现代化的原定议程,还是退回到更加保守的方案,这是各级政府在制定、执行各项应对措施时需要仔细思量的一个重要问题。

(来源:原文发表于《管理世界》2020年第2期)